한국항공우주연구원

※ 본 보고서는 Robie I. Samanta Roy가 「21세기 우주전략」서적에 담은 “Political challenges of space strategy”를 번역한 내용임

3. 수립 (Formulation)
  국가우주전략을 수립하는 과정에서 다루어야 하는 도전은 많으며, 이전에 언급한 것처럼 범위와 내용도 복잡하다. 부처와 기관 역할과 책임의 명확한 언급, 정책 자원의 우선순위와 조정이 다루어지는 등급이 있고, 또한 계획과 승인과정에 대한 기관간의 메커니즘도 포함된다. 마지막 부문은 주요 요소이며, 부처와 기관의 예산과 프로그램이 조정되어야 필요성이 있는 전략을 수행하게 되면 더욱 중요하다. 지속적으로 긍정적 영향을 미치는 전략개발의 성공은 대체적으로 복잡한 기관간 이슈를 관리함으로써 추진될 것이다. 이는 고위 리더쉽에 의하여 상당한 주목을 받을 수 있으며, 누가 연방정부의 수많은 기관간의 이슈를 처리해야 하는 가에 있다. 

3-1) 범위·부처·기관의 역할과 책임
  국가우주전략의 시발점은 주로 국가우주정책(National Space Policy)이 될 것이며, 이 부문은 1958년 아이젠아워 대통령에 의하여 검토된 최초 외기권에 관한 미국 예비정책 이래로 행정부가 다양한 어조와 정도로 수정하여 변화시켰던 주요한 정책문서이다. 이 내용은 관련 대통령 지침, 대통령의 권위있는 선언문에서 나왔으며, 이 부문은 대통령 비서실에 의하여 성문화한 문서, 법률, 미국이 계약 당사자인 우주관련 국제조약에서 항상 성문화하였다. 뿐만 아니라, 예산환경 또는 회계검토가 수행해 온 역할을 무시할 수가 없으며, 그 이유는 이들이 직·간접적으로 전략과 정책에 강력한 영향을 미치기 때문이다.
  범위와 내용을 다루는데 질문하는 내용은, 전략의 목표, 방법, 수단이 국가적이고 구분화(안보, 민수, 상업화), 특수 임무(원격탐사, 위치, 항행과 적정시점, 우주운송), 또는 특수 이슈(우주 접근, 궤도파편완화, 우주산업 기반, 우주과학기술) 등이 있다. 안보, 민수, 상업 우주분야는 공통의 이해 및 개별성의 이해를 갖고 있다. 각 분야는 고려해야 하는 임무 분야의 독특한 분류를 기반으로 하는 우주활동을 마음대로 분류, 관찰을 한다. 전략의 수립과정에서, 중요한 점은 전략의 범위가 분야들을 얼마나 포괄해야 하는가이다. 일반적으로, 과거의 경험을 보면 세 축의 최대 중복 및 상호 이익 분야에 초점이 맞춰 동의가 이루어질 때, 세 축을 함께 할 수 있는 성공가능성이 높아진다는 것을 알 수 있다.
  궁극적으로, 범위와 내용은 이슈들을 정립하고 수행하는 노력의 정도로 말하면 실제적 고려사항에 의하여 추진된다. 국가전략개발의 많은 노력이 초기에 너무 확대된 고전적 성과와, 너무 웅대한 비현실적 목표, 이 기대에 부응하지 못하는 수행으로 손상 받았다.

  우주부문과 임무분야를 망라한 노력, 또는 부처와 기관간의 노력을 관찰하도록 유도하는 한 가지 가능한 접근은 전형적인 우주시스템의 생애전주기와 상호 관련될 수 있는 가능한 상호작용들을 범주화하는 것이다. 이들 분야는 다음과 같다. 기초와 응용과학기술활동, 선진기술개발에 관한 집중화한 연구와 개발, 우주시스템 또는 탑재체 또는 센서와 같은 부품의 획득, 발사운용, 궤도운용 등이 있다. 궤도운용에는 사용자간 상호 작용 즉, 임무수행과 공유의 자료 공유와 조정, 고통운용 요소의 조정 즉, 추적, 전송, 통신네트워크와 아키텍쳐, 그리고 궤도파편 충돌회피 등이 있다. 마지막으로, 복잡한 국가전략은 범위와 내용에 의하여 영향을 받을 뿐만 아니라, 관련 부처와 기관의 각자 및 공유 역할과 책임에 얽매일 수 있다. 관련 부처와 기관의 역할과 책임이 중요할 수가 있다. 특히, 이 부문은 주요한 국가 정책이 초기에 명확한 방향을 제시하지 않거나, 부처와 기관이 자원에 대하여 서로 경쟁을 한다든 가, 새로운 기관이 특수기관이 위임된 역할과 책임을 수행하는 법률에 의하여 만들어 져야 한다든 가 등이다. 

3-2) 자원
  국가전략 수립시 중요한 이슈는 실질적으로 예산이 명시적, 묵시적으로 전략과 정책을 결정한다는 것이다. 이상적으로는 정책과 전략이 예산을 결정해야 하는데. 현실적으로는 예산 통제가 미래 이행과정을 결정하는데 중요한 역할을 한다. 정책 자원의 우선순위와 조정의 정도는 가장 중요한 요소들일 것이다. 주요 질문은 전략이 어느 기간 동안 얼마나 규정될 수 있는가이다. 기관 간 가장 중요한 토론 부문은 이 주제가 될 것이며, 그 이유는 필수적으로 우선순위와 제한된 자원을 포함하기 때문이다. 하나의 흥미로운 경우가 다음과 같은 기관 상호작용에 관심을 끌고 있다. 국가안보와 민수 요구에 관하여 전 지구 위치시스템 능력의 미래에 관한 국방성과 운수성간 상호 작용을 기반으로 자원 순위가 국가적 수준에서 명확하게 언급되지 않을 경우이다. 매년 예산과정은 프로그램과 사업 유연성을 허용하지만, 장기 전략계획을 황폐화시킨다. 자원의 수단을 다루는 국가우주전략은 논쟁적 이슈에 대한 충분한 수준으로 지침을 제공할 것이다. 예를 들면, 우주안보분야에서 이들 이슈는 역학구조결정과 배열크기, 우주상황인식 수준, 그리고 우주시스템에 설계되어 있는 보호 정도 등을 포함한다. 국방부에서는 “시간이 되기 전에 비용지불은 없다”라는 주문이 있는데, 이는 장기전략 이슈 계획에 상당한 갈등을 유발할 수 있는 것이다. 우주시스템은 점차적으로 더욱 복잡하고, 고가이며 개발하는데 장시간이 소요된다. 이는 장기간에 걸쳐 국가적 수준의 전략 기획에 주요한 관심사항이다.
  무엇보다 더, 만일 국가전략이 성공적으로 자원이슈를 시도한다면, 조직화에는 예산관리국과 의회를 포함해야할 것이다. 예를 들면, 대통령 지침에는 다음과 같은 표준 경고가 있다:
  “이 지침은 예산, 행정제안, 입법제안과 관련한 기획재정부장관(Director of the Office of Management and Budget)의 기능을 침해하는 방향으로 해석되어서는 안되며, 이 지침은 법규정 및 할당된 예산에 따라 수행되어야 한다.”

3-3) 과정과 기구
  특정한 이슈가 국가전략에서 다루어질 수 있는 과정은 그 이슈의 확인, 이슈를 다룰 전략개발, 대통령 서명을 포함한 조정메커니즘을 통한 승인의 단계로 수행된다. 이슈 확인 과정은 광범위한 이해관계자들과 함께 시작하며, 이들은 주제 성격에 따라 연방, 비연방 그리고 국제적 의존을 의미한다. 전략개발은 갑작스러운 국가위기 대응이나 상향식 정책추진의 자연적 결과에 따라 상향식 방식이 될 수 있으며, 또한 필수적 국가수준의 주목을 받은 관련 이해당사자에 의한 이슈와 문제의 하향식 검토에 대한 대응이 될 수가 있다.
  전략개발과정은 대표적으로 기관 내부간의 실무그룹조정에 의하여 수행된다. 국가우주정책 이슈의 경우, 이는 대표적으로 대통령실 즉, 국가안보위원회와 과학기술정책국이 예산관리국이 참여한 가운데 주관한 기관간 정책위원회가 될 것이다. 이상적 전략개발과정은 정치, 기술과 예산분석 지원을 수반한다. 그러나, 이 부문은 엄격하고 분석적 방법으로 이루어질 경우 종종 빈약하게 수행되게 된다. 명확한 국가기획 부족을 지적하는 실제적 도전의 사례로 2010년 3월 10일 상원군사위원회 청문회에서 게리 페이톤 미 공군 우주프로그램 부차관보가 공군이 NASA 컨스텔레이션 프로그램의 취소와 관련하여 어떠한 협의도 하지 않았음을 인정한 것이다. 이러한 행태는 국가 우주산업기반의 특정한 부문에 중요한 영향을 미치는 것이다.
  최종 승인을 위한 조정과정은. 기관간의 조정을 통틀어. 힘든 동의 구축의 하나이고, 가끔 공통분모를 최소로 이끌 수도 있다. 이 의미는 많은 전략이 정책적 성격의 용어를 사용함으로써, 정책과 전략간 차이를 흐리게 한다는 것이다. 이러한 메커니즘에 관하여 다음의 시행 부문에서 언급될 예정이다.

4. 시행 (Implementation)
  국가전략 승인 후 그 성공의 가장 중요한 요소는 이를 시행하는 능력일 것이며, 그렇지 않으면, 제한된 활용 문서에 불과하게 될 것이다. 국가우주전략 수립시 직면했던 많은 이슈들이 시행과정에서도 이슈가 된다. 추가적으로, 집행부내에서 예산을 고려할 때에도 추가적인 도전이 있다. 매년 진행하는 예산과정은 완전하게 국가전략을 지원하는가? 예산 결정이 전략에서 수행되어야 하는 부문을 암묵적으로 우선순위로 추진 중인가? 시행 과정에서 안보, 민수, 상업우주활동을 관할하는 의회 상임위원회 등 의회와의 관계에서 심각한 도전이 야기되기도 한다. 만일 의회가 국가전략 개발에 충분한 목소리를 내지 못했다고 생각하면, 예산을 감소하거나 유지하는 쪽으로 결정할 수도 있다. 뿐만 아니라, 누구도 비연방정부 이해관계자가 수행하는 역할을 축소시킬 수 없다. 예를 들면, 산업기반 이해관계자는 적당한 의회위원회, 하부위원회와 의원에게 중요한 정치적 영향력을 미친다. 이러한 선거인 관심의 영향력이 최소화 될 수 없다. 마지막으로, 국제 이해관계자는 다양하게 영향력을 미칠 수 있는데, 특히 민감한 무역 이슈와 외교정책 고려사항을 다룰 때 그러하다.
  국가전략 시행의 완화에 관하여, 누구든지 정책 집행의 추적기록을 검사하여 전략 시행의 효율성에 관한 광범위한 의문사항을 끌어내야 한다. 고위 정책을 집행하는 것은 어렵고, 흔히 지연되기도 한다. 그렇다면, 만일 전략이 더욱 상세한 행동을 가진다면, 집행은 상당히 어려울 수가 있다. 집행에 대한 주요 의문은 적절한 기구와 개인이 성공적 감독을 위하여 설치가 되어 있는지 또는 아닌지 하는 것이다. 즉, 각 부처와 기관이 적절하고 효율적 방법으로 국가전략을 수행 수행하도록 대통령 집무실에서 강력한 리더쉽을 갖게 하는 것이다. 우주에서 다양한 성공을 거둔 몇 가지 분야는 국가조정기구를 가진 위치정보, 항행과 적정임무이지만, 유인우주비행과 같은 다른 임무분야는 도전적으로 남아 있다.
  이러한 맥락에서, 록스톤 교수는 역대로 얼마나 다양한 행정부가 우주정책감독기구를 다르게 구성하였는가를 검토하였다. 백악관은 부처와 기관간의 행동을 조정하는 노력을 기울일 때 어려움에 직면한다.
  “대통령은 행정부와의 권한배분의 관점에서 국가이익을 정의하고, 이에 따라 국익을 추구하기 위한 제한된 권력을 가지고 있다. 대통령은 정책지침과 예산결정을 통하여 우선순위를 정하고, 가치와 전망을 공유하는 집행기관장을 선임할 수 있다. 그러나, 각 기관장들은 백악관 우선순위와 소속기관의 이익간의 나눠진 부분(가끔 동일하기도 하지만)에서 충성심을 찾고 있다.”
  록스톤 교수는 백악관(대통령 집무실)에서 강력한 중심점과 조정기구에 대한 필요성과 중요성을 강조하였다. 이 백악관에서 주요한 도전은 최소의 감독과 지도를 하는 고위 인사를 갖는 것이다. 특히, 기관간의 중요한 차이가 있을 때이다. 최근 백악관 국가안보위원회(NSC)는 우주정책과장으로 과학기술정책국(OSTP) 출신 중간관리자(주요업무는 우주항공사무관 및 고위우주정책전문가)를 확보하였다. 뿐만 아니라, 예산관리국 요원이 우주에서 지분을 갖고 있는 백악관에서 다양한 기구를 완성하는데 참여하였다. 그러나, 만일 기관들의 점진적 발전과 문제 발생시 해결을 보장하는 한결같은 고위리더십이 없다면, 백악관 집행실(Executive Office) 내에서, 상호 경쟁과 충돌관계에 있는 복잡한 관료조직들 내에서 국가전략을 매일 시행하는 일을, (우선순위와 국제관점에 기초해서) 관장하는 적절한 중심점이 없게 되는 것이다.
  시행에 대한 도전과 관련해서, 끝으로, 국가정책 집행이 국가계획 영역에 있는 전략을 초월한 단계로 가야할 필요성이 있는 시간을 점검하는 효용성을 언급할 가치가 있다. 계획은 대표적으로 년 예산순환주기에 의하여 추진되고 있으며, 기관 수준에 있다. 그러나, 적당한 감독에 의하여 발전된다면, 계획은 직접적으로 반영되어 국가수준 정책과 함께 조율이 되며, 전략에 대한 대리인 역할도 한다. 한가지 중요한 점은 각자 기관 계획이 기관간의 조정이 되지 않는 점이며, 따라서, 기관 상호간 조정은 상위 기구에 이루어지는 것이 필요하다.
  마지막으로, 광범위한 비연방정부 이해관계자와 함께 집행을 용이하게 하기 위한 가능한 방범으로써, 많은 이해 당사자에 의하여 일어나는 의문이 있다. 즉, 우주관련 문제에 외부 자문기구에 대한 역할의 유무이다. 과거에는 대통령 우주자문그룹이 존재하였지만, 그 혜택은 아직도 명확하지 않다. 그럼에도 불구하고, 적절한 전문지식과 경험을 가지고 있는 사람이 임명되거나 그리고 고위 리더쉽이 적절하게 청취하고 행동하는 경향이 있다면, 이는 자문을 위한 자원이 된다. 

5. 새로운 우주전략
  본 보고서는 새로운 국가안보우주전략과 국방부 우주과학기술전략을 발표하기 전에 작성되었지만, 이 주제에 관한 조기 관찰을 언급할 가치가 있다. 국가안보우주전략은 오늘날 우주의 복잡하고 경쟁적 현실을 반영한 국가우주정책과 일치하고 있다. 그러나, 전략은 많은 다른 전략의 결함에 희생양이 된다. 타당성과 적합성 평가와 비용, 편익분석을 기반으로 발전된 집행계획 논의가 있지만, 이에 대한 내용과 집행은 관측될 수 있다.
  새로운 국방부 우주과학기술전략은 고위급 수준에서 국가안보우주전략과 국 우주과학 기술전략과 일치하고 있으며, 또한 중단기 과학기술 목표를 언급하고 있다. 그러나, 이러한 목표가 느슨하게 정의되고 어느 정도 정량화되지 않았으며, 이는 시간에 따라 발전이 될 수 있도록 과학기술계에 목표를 부여하지 않음으로써 그 가치가 제한된다. 따라서, 이러한 전략이 어떻게 유용할 것인지 또는 만일 의회를 만족시킬 수 있도록 작성된 것인지 지켜볼 필요가 있다. 만일 광범위한 우주단체가 주기적 업데이트에 기여하게 되고, 프로그램의 결정과 자원배정이 이 문서에 따라 추진된다면 이 전략이 궁극적으로 효용성이 있다고 결론날 수 있을 것이다.

Ⅲ. 결 론

  국가우주전략을 수립, 시행하는데 많은 도전이 있다. 주요 이슈는 전략의 범위와 내용이다. 즉, 안보, 민수와 상업부문을 광범위하게 망라하는데 중요도를 두는지, 또는 국가수준의 조정이 필요한 특정 분야의 중복에 범위 제한이 있는지, 정책에 따른 자원의 배분 및 기관의 역할과 책임을 다루는 정부간 조직결정프로세스가 있는지 등이다. 국가우주전략의 범위를 구할 때에는 중요도를 두는 구성개념과 국가우주사업간의 여러 교차분야(하지만, 관련 부처 및 기관들의 잘 분배된 목표, 일정, 역할 및 책임은 갖는)를 다루는 구성개념간의 균형점을 찾을 필요가 있다. 뿐만 아니라, 전략은 이미 발표한 프로그램상 목표와 활용 가능한 자원 간의 최근 분리 경향에 대해서도 직접적으로 다룰 수 있어야 한다.
  예산 환경을 비롯하여 오늘날 우주사업이 직면한 도전에 관하여, 전략 수준에서 다룰 수 있는 몇 가지 분야는 국가 발사인프라 미래, 우주산업기반 유지, 우주환경감시와 완화, 즉 궤도파편충돌 회피와 우주기후 조기 경보와 예측 등이다. 무엇보다 더, 우주활동을 발전시키는데 도움이 되는 가장 중요한 요소는 백악관에서의 강력한 중심점일 것이다. 이 중심점은 오늘날의 예산환경에서 가용가능한 방법과 수단을 함께 논리적으로 연계시킬 수 있고, 국가우주정책에 언급되어 있는 목표를 다룰 수 있는 기술, 예산 그리고 정치적 식견을 가져야 한다.​

※ 이 글은 아래의 참고문헌을 참조하여 작성하였습니다.
Eligar Sadeh, "Space Strategy in the 21st Century(Theory and Policy)", 2013