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우주 전략의 정치적 도전( )
下
작성
한국항공우주연구원 이옥규 책임기술원
:
(
)
본 보고서는
가
세기 우주전략 서적에 담은
Robie I. Samanta Roy
21
“Political challenges
※
「
」
를 번역한 내용임
of space strategy”
수립
3.
(Formulation)
국가우주전략을 수립하는 과정에서 다루어야 하는 도전은 많으며 이전에 언급한 것처
,
럼 범위와 내용도 복잡하다 부처와 기관 역할과 책임의 명확한 언급 정책 자원의 우선
.
,
순위와 조정이 다루어지는 등급이 있고 또한 계획과 승인과정에 대한 기관간의 메커니즘
,
도 포함된다 마지막 부문은 주요 요소이며 부처와 기관의 예산과 프로그램이 조정되어
.
,
야 필요성이 있는 전략을 수행하게 되면 더욱 중요하다 지속적으로 긍정적 영향을 미치
.
는 전략개발의 성공은 대체적으로 복잡한 기관간 이슈를 관리함으로써 추진될 것이다 이
.
는 고위 리더쉽에 의하여 상당한 주목을 받을 수 있으며 누가 연방정부의 수많은 기관간
,
의 이슈를 처리해야 하는 가에 있다.
범위 부처 기관의 역할과 책임
3-1)
·
·
국가우주전략의 시발점은 주로 국가우주정책
이 될 것이며 이
(National Space Policy)
,
부문은
년 아이젠아워 대통령에 의하여 검토된 최초 외기권에 관한 미국 예비정책
1958
이래로 행정부가 다양한 어조와 정도로 수정하여 변화시켰던 주요한 정책문서이다 이 내
.
용은 관련 대통령 지침 대통령의 권위있는 선언문에서 나왔으며 이 부문은 대통령 비서
,
,
실에 의하여 성문화한 문서 법률 미국이 계약 당사자인 우주관련 국제조약에서 항상 성
,
,
문화하였다 뿐만 아니라 예산환경 또는 회계검토가 수행해 온 역할을 무시할 수가 없으
.
,
며 그 이유는 이들이 직 간접적으로 전략과 정책에 강력한 영향을 미치기 때문이다
,
·
.
범위와 내용을 다루는데 질문하는 내용은 전략의 목표 방법 수단이 국가적이고 구분
,
,
,
화 안보 민수 상업화
특수 임무 원격탐사 위치 항행과 적정시점 우주운송
또는 특
(
,
,
),
(
,
,
,
),
수 이슈 우주 접근 궤도파편완화 우주산업 기반 우주과학기술 등이 있다 안보 민수
(
,
,
,
)
.
,
,
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상업 우주분야는 공통의 이해 및 개별성의 이해를 갖고 있다 각 분야는 고려해야 하는
.
임무 분야의 독특한 분류를 기반으로 하는 우주활동을 마음대로 분류 관찰을 한다 전략
,
.
의 수립과정에서 중요한 점은 전략의 범위가 분야들을 얼마나 포괄해야 하는가이다 일
,
.
반적으로 과거의 경험을 보면 세 축의 최대 중복 및 상호 이익 분야에 초점이 맞춰 동의
,
가 이루어질 때 세 축을 함께 할 수 있는 성공가능성이 높아진다는 것을 알 수 있다
,
.
궁극적으로 범위와 내용은 이슈들을 정립하고 수행하는 노력의 정도로 말하면 실제적
,
고려사항에 의하여 추진된다 국가전략개발의 많은 노력이 초기에 너무 확대된 고전적 성
.
과와 너무 웅대한 비현실적 목표 이 기대에 부응하지 못하는 수행으로 손상 받았다
,
,
.
우주부문과 임무분야를 망라한 노력 또는 부처와 기관간의 노력을 관찰하도록 유도하
,
는 한 가지 가능한 접근은 전형적인 우주시스템의 생애전주기와 상호 관련될 수 있는 가
능한 상호작용들을 범주화하는 것이다 이들 분야는 다음과 같다 기초와 응용과학기술
.
.
활동 선진기술개발에 관한 집중화한 연구와 개발 우주시스템 또는 탑재체 또는 센서와
,
,
같은 부품의 획득 발사운용 궤도운용 등이 있다 궤도운용에는 사용자간 상호 작용 즉
,
,
.
,
임무수행과 공유의 자료 공유와 조정 고통운용 요소의 조정 즉 추적 전송 통신네트워
,
,
,
,
크와 아키텍쳐 그리고 궤도파편 충돌회피 등이 있다 마지막으로 복잡한 국가전략은 범
,
.
,
위와 내용에 의하여 영향을 받을 뿐만 아니라 관련 부처와 기관의 각자 및 공유 역할과
,
책임에 얽매일 수 있다
관련 부처와 기관의 역할과 책임이 중요할 수가 있다 특히 이
.
.
,
부문은 주요한 국가 정책이 초기에 명확한 방향을 제시하지 않거나 부처와 기관이 자원
,
에 대하여 서로 경쟁을 한다든 가 새로운 기관이 특수기관이 위임된 역할과 책임을 수행
,
하는 법률에 의하여 만들어 져야 한다든 가 등이다.
자원
3-2)
국가전략 수립시 중요한 이슈는 실질적으로 예산이 명시적 묵시적으로 전략과 정책을
,
결정한다는 것이다 이상적으로는 정책과 전략이 예산을 결정해야 하는데 현실적으로는
.
.
예산 통제가 미래 이행과정을 결정하는데 중요한 역할을 한다
정책 자원의 우선순위와
.
조정의 정도는 가장 중요한 요소들일 것이다 주요 질문은 전략이 어느 기간 동안 얼마나
.
규정될 수 있는가이다 기관 간 가장 중요한 토론 부문은 이 주제가 될 것이며 그 이유
.
,
는 필수적으로 우선순위와 제한된 자원을 포함하기 때문이다 하나의 흥미로운 경우가 다
.
음과 같은 기관 상호작용에 관심을 끌고 있다 국가안보와 민수 요구에 관하여 전 지구
.
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위치시스템 능력의 미래에 관한 국방성과 운수성간 상호 작용을 기반으로 자원 순위가
국가적 수준에서 명확하게 언급되지 않을 경우이다 매년 예산과정은 프로그램과 사업 유
.
연성을 허용하지만 장기 전략계획을 황폐화시킨다 자원의 수단을 다루는 국가우주전략
,
.
은 논쟁적 이슈에 대한 충분한 수준으로 지침을 제공할 것이다 예를 들면 우주안보분야
.
,
에서 이들 이슈는 역학구조결정과 배열크기 우주상황인식 수준 그리고 우주시스템에 설
,
,
계되어 있는 보호 정도 등을 포함한다 국방부에서는 시간이 되기 전에 비용지불은 없
.
“
다 라는 주문이 있는데 이는 장기전략 이슈 계획에 상당한 갈등을 유발할 수 있는 것이
”
,
다 우주시스템은 점차적으로 더욱 복잡하고 고가이며 개발하는데 장시간이 소요된다 이
.
,
.
는 장기간에 걸쳐 국가적 수준의 전략 기획에 주요한 관심사항이다.
무엇보다 더 만일 국가전략이 성공적으로 자원이슈를 시도한다면 조직화에는 예산관
,
,
리국과 의회를 포함해야할 것이다 예를 들면 대통령 지침에는 다음과 같은 표준 경고가
.
,
있다:
이 지침은 예산 행정제안 입법제안과 관련한 기획재정부장관
“
,
,
(Director of the Office
의 기능을 침해하는 방향으로 해석되어서는 안되며 이 지
of Management and Budget)
,
침은 법규정 및 할당된 예산에 따라 수행되어야 한다.”
과정과 기구
3-3)
특정한 이슈가 국가전략에서 다루어질 수 있는 과정은 그 이슈의 확인 이슈를 다룰 전
,
략개발 대통령 서명을 포함한 조정메커니즘을 통한 승인의 단계로 수행된다 이슈 확인
,
.
과정은 광범위한 이해관계자들과 함께 시작하며 이들은 주제 성격에 따라 연방 비연방
,
,
그리고 국제적 의존을 의미한다 전략개발은 갑작스러운 국가위기 대응이나 상향식 정책
.
추진의 자연적 결과에 따라 상향식 방식이 될 수 있으며 또한 필수적 국가수준의 주목을
,
받은 관련 이해당사자에 의한 이슈와 문제의 하향식 검토에 대한 대응이 될 수가 있다.
전략개발과정은 대표적으로 기관 내부간의 실무그룹조정에 의하여 수행된다 국가우주
.
정책 이슈의 경우 이는 대표적으로 대통령실 즉 국가안보위원회와 과학기술정책국이 예
,
,
산관리국이 참여한 가운데 주관한 기관간 정책위원회가 될 것이다 이상적 전략개발과정
.
은 정치 기술과 예산분석 지원을 수반한다 그러나 이 부문은 엄격하고 분석적 방법으로
,
.
,
이루어질 경우 종종 빈약하게 수행되게 된다 명확한 국가기획 부족을 지적하는 실제적
.
도전의 사례로
년 월
일 상원군사위원회 청문회에서 게리 페이톤 미 공군 우주
2010
3
10
프로그램 부차관보가 공군이
컨스텔레이션 프로그램의 취소와 관련하여 어떠한
NASA
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협의도 하지 않았음을 인정한 것이다 이러한 행태는 국가 우주산업기반의 특정한 부문에
.
중요한 영향을 미치는 것이다.
최종 승인을 위한 조정과정은 기관간의 조정을 통틀어 힘든 동의 구축의 하나이고
.
.
,
가끔 공통분모를 최소로 이끌 수도 있다 이 의미는 많은 전략이 정책적 성격의 용어를
.
사용함으로써 정책과 전략간 차이를 흐리게 한다는 것이다 이러한 메커니즘에 관하여
,
.
다음의 시행 부문에서 언급될 예정이다.
시행
4.
(Implementation)
국가전략 승인 후 그 성공의 가장 중요한 요소는 이를 시행하는 능력일 것이며 그렇지
,
않으면 제한된 활용 문서에 불과하게 될 것이다 국가우주전략 수립시 직면했던 많은 이
,
.
슈들이 시행과정에서도 이슈가 된다 추가적으로 집행부내에서 예산을 고려할 때에도 추
.
,
가적인 도전이 있다 매년 진행하는 예산과정은 완전하게 국가전략을 지원하는가
예산
.
?
결정이 전략에서 수행되어야 하는 부문을 암묵적으로 우선순위로 추진 중인가
시행 과
?
정에서 안보 민수 상업우주활동을 관할하는 의회 상임위원회 등 의회와의 관계에서 심
,
,
각한 도전이 야기되기도 한다 만일 의회가 국가전략 개발에 충분한 목소리를 내지 못했
.
다고 생각하면 예산을 감소하거나 유지하는 쪽으로 결정할 수도 있다 뿐만 아니라 누구
,
.
,
도 비연방정부 이해관계자가 수행하는 역할을 축소시킬 수 없다 예를 들면 산업기반 이
.
,
해관계자는 적당한 의회위원회 하부위원회와 의원에게 중요한 정치적 영향력을 미친다
,
.
이러한 선거인 관심의 영향력이 최소화 될 수 없다 마지막으로 국제 이해관계자는 다양
.
,
하게 영향력을 미칠 수 있는데 특히 민감한 무역 이슈와 외교정책 고려사항을 다룰 때
,
그러하다.
국가전략 시행의 완화에 관하여 누구든지 정책 집행의 추적기록을 검사하여 전략 시행
,
의 효율성에 관한 광범위한 의문사항을 끌어내야 한다 고위 정책을 집행하는 것은 어렵
.
고 흔히 지연되기도 한다 그렇다면 만일 전략이 더욱 상세한 행동을 가진다면 집행은
,
.
,
,
상당히 어려울 수가 있다 집행에 대한 주요 의문은 적절한 기구와 개인이 성공적 감독을
.
위하여 설치가 되어 있는지 또는 아닌지 하는 것이다 즉 각 부처와 기관이 적절하고 효
.
,
율적 방법으로 국가전략을 수행 수행하도록 대통령 집무실에서 강력한 리더쉽을 갖게 하
는 것이다 우주에서 다양한 성공을 거둔 몇 가지 분야는 국가조정기구를 가진 위치정보
.
,
항행과 적정임무이지만 유인우주비행과 같은 다른 임무분야는 도전적으로 남아 있다
,
.
이러한 맥락에서 록스톤 교수는 역대로 얼마나 다양한 행정부가 우주정책감독기구를
,
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다르게 구성하였는가를 검토하였다 백악관은 부처와 기관간의 행동을 조정하는 노력을
.
기울일 때 어려움에 직면한다.
대통령은 행정부와의 권한배분의 관점에서 국가이익을 정의하고 이에 따라 국익을 추
“
,
구하기 위한 제한된 권력을 가지고 있다 대통령은 정책지침과 예산결정을 통하여 우선순
.
위를 정하고 가치와 전망을 공유하는 집행기관장을 선임할 수 있다 그러나 각 기관장들
,
.
,
은 백악관 우선순위와 소속기관의 이익간의 나눠진 부분 가끔 동일하기도 하지만 에서
-
-
충성심을 찾고 있다.”
록스톤 교수는 백악관 대통령 집무실 에서 강력한 중심점과 조정기구에 대한 필요성과
(
)
중요성을 강조하였다 이 백악관에서 주요한 도전은 최소의 감독과 지도를 하는 고위 인
.
사를 갖는 것이다 특히 기관간의 중요한 차이가 있을 때이다 최근 백악관 국가안보위원
.
,
.
회
는 우주정책과장으로 과학기술정책국
출신 중간관리자 주요업무는 우주항
(NSC)
(OSTP)
(
공사무관 및 고위우주정책전문가 를 확보하였다 뿐만 아니라 예산관리국 요원이 우주에
)
.
,
서 지분을 갖고 있는 백악관에서 다양한 기구를 완성하는데 참여하였다 그러나 만일 기
.
,
관들의 점진적 발전과 문제 발생시 해결을 보장하는 한결같은 고위리더십이 없다면 백악
,
관 집행실
내에서 상호 경쟁과 충돌관계에 있는 복잡한 관료조직들 내
(Executive Office)
,
에서 국가전략을 매일 시행하는 일을
우선순위와 국제관점에 기초해서 관장하는 적절
, (
)
한 중심점이 없게 되는 것이다.
시행에 대한 도전과 관련해서 끝으로 국가정책 집행이 국가계획 영역에 있는 전략을
,
,
초월한 단계로 가야할 필요성이 있는 시간을 점검하는 효용성을 언급할 가치가 있다 계
.
획은 대표적으로 년 예산순환주기에 의하여 추진되고 있으며 기관 수준에 있다 그러나
,
.
,
적당한 감독에 의하여 발전된다면 계획은 직접적으로 반영되어 국가수준 정책과 함께 조
,
율이 되며 전략에 대한 대리인 역할도 한다 한가지 중요한 점은 각자 기관 계획이 기관
,
.
간의 조정이 되지 않는 점이며 따라서 기관 상호간 조정은 상위 기구에 이루어지는 것
,
,
이 필요하다.
마지막으로 광범위한 비연방정부 이해관계자와 함께 집행을 용이하게 하기 위한 가능
,
한 방범으로써
많은 이해 당사자에 의하여 일어나는 의문이 있다 즉 우주관련 문제에
,
.
,
외부 자문기구에 대한 역할의 유무이다 과거에는 대통령 우주자문그룹이 존재하였지만
.
,
그 혜택은 아직도 명확하지 않다 그럼에도 불구하고 적절한 전문지식과 경험을 가지고
.
,
있는 사람이 임명되거나 그리고 고위 리더쉽이 적절하게 청취하고 행동하는 경향이 있다
면 이는 자문을 위한 자원이 된다
,
.
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새로운 우주전략
5.
본 보고서는 새로운 국가안보우주전략과 국방부 우주과학기술전략을 발표하기 전에 작
성되었지만 이 주제에 관한 조기 관찰을 언급할 가치가 있다 국가안보우주전략은 오늘
,
.
날 우주의 복잡하고 경쟁적 현실을 반영한 국가우주정책과 일치하고 있다 그러나 전략
.
,
은 많은 다른 전략의 결함에 희생양이 된다 타당성과 적합성 평가와 비용 편익분석을
.
,
기반으로 발전된 집행계획 논의가 있지만 이에 대한 내용과 집행은 관측될 수 있다
,
.
새로운 국방부 우주과학기술전략은 고위급 수준에서 국가안보우주전략과 국 우주과학
기술전략과 일치하고 있으며 또한 중단기 과학기술 목표를 언급하고 있다 그러나 이러
,
.
,
한 목표가 느슨하게 정의되고 어느 정도 정량화되지 않았으며 이는 시간에 따라 발전이
,
될 수 있도록 과학기술계에 목표를 부여하지 않음으로써 그 가치가 제한된다 따라서 이
.
,
러한 전략이 어떻게 유용할 것인지 또는 만일 의회를 만족시킬 수 있도록 작성된 것인지
지켜볼 필요가 있다 만일 광범위한 우주단체가 주기적 업데이트에 기여하게 되고 프로
.
,
그램의 결정과 자원배정이 이 문서에 따라 추진된다면 이 전략이 궁극적으로 효용성이
있다고 결론날 수 있을 것이다.
결 론
.
Ⅲ
국가우주전략을 수립 시행하는데 많은 도전이 있다 주요 이슈는 전략의 범위와 내용
,
.
이다 즉 안보 민수와 상업부문을 광범위하게 망라하는데 중요도를 두는지 또는 국가수
.
,
,
,
준의 조정이 필요한 특정 분야의 중복에 범위 제한이 있는지 정책에 따른 자원의 배분
,
및 기관의 역할과 책임을 다루는 정부간 조직결정프로세스가 있는지 등이다 국가우주전
.
략의 범위를 구할 때에는 중요도를 두는 구성개념과 국가우주사업간의 여러 교차분야 하
(
지만 관련 부처 및 기관들의 잘 분배된 목표 일정 역할 및 책임은 갖는 를 다루는 구성
,
,
,
)
개념간의 균형점을 찾을 필요가 있다 뿐만 아니라 전략은 이미 발표한 프로그램상 목표
.
,
와 활용 가능한 자원 간의 최근 분리 경향에 대해서도 직접적으로 다룰 수 있어야 한다.
예산 환경을 비롯하여 오늘날 우주사업이 직면한 도전에 관하여 전략 수준에서 다룰
,
수 있는 몇 가지 분야는 국가 발사인프라 미래 우주산업기반 유지 우주환경감시와 완화
,
,
,
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즉 궤도파편충돌 회피와 우주기후 조기 경보와 예측 등이다 무엇보다 더 우주활동을 발
.
,
전시키는데 도움이 되는 가장 중요한 요소는 백악관에서의 강력한 중심점일 것이다 이
.
중심점은 오늘날의 예산환경에서 가용가능한 방법과 수단을 함께 논리적으로 연계시킬
수 있고 국가우주정책에 언급되어 있는 목표를 다룰 수 있는 기술 예산 그리고 정치적
,
,
식견을 가져야 한다.
이 글은 아래의 참고문헌을 참조하여 작성하였습니다.
※
Eligar Sadeh, " Space Strategy in the 21st Century(Theory and Policy)", 2013