한국항공우주연구원

※ 본 보고서는 Robie I. Samanta Roy가 「21세기 우주전략」서적에 담은 “Political challenges of space strategy”를 번역한 내용임

Ⅰ. 서 론

     
  미국에서는 단일 국가우주전략 또는 최소한 국가적 수준에서 강력한 조정기구를 가진 국가전략을 개발해야 한다는 요구가 점점 늘어나고 있다. 이러한 전략에 대한 요구의 지지자들은 총괄적인 국가우주정책과 지원분야별 국가우주정책(예컨대, 상업용 원격탐사, 위치·항법·시각동기 우주운송 관련 정책 등)을 좀 더 상세히 분류하여 수행하도록 하는 국가지침이 필요하다고 주장한다. 다양한 부문에서 나오는 이러한 요구들은 전략의 내용에 대한 정확한 정의와 궁극적인 목표에 대해서 다양한 견해를 보여준다. 게다가 이러한 국가우주전략 제안자들을 보면, 수립(formulation) 과정 동안에 다루고 제거되어야 할 정치적 도전과 장애물에 대해 철저하게 평가하지 않고 있고, 시행(implementation) 과정에서의 장애물은 더더욱 평가하지 않는 것 같다.
  이 보고서는 국가우주전략이 다룰 범위 및 내용, 정부부처 및 기관들의 역할과 책임 분배, 재원의 우선순위배정과정 및 정책에의 연계, 정책결정 및 시행 전반에 대한 기관간의 조직 구조 등을 정의하고 운영하는데 있어서 고려해야 하는 정치적인 현실 및 도전에 대해 다루고자 한다. 중요한 도전중 하나는, 전략의 복잡성과 직접 연계되는 사항인, 수립 및 시행 시 검토해야 하는 많은 양의 기관 간 조정 사항들이다. 더구나, 시행 시 도전에는 의회, 기업 심지어 외국정부와 같이 정부 집행기구를 넘어서는 이해관계자간의 상호작용도 포함해야 할 수도 있다. 광범위한 이해관계를 맞추기 위해서는(특히 의회의 관점에서) 이러한 상호작용을 예측하는 것이 필요하며, 또한 궁극적으로 성공적인 집행(execution)을 하려면 가능한 한 최대로 공개(openness)하고 투명(transparency)하게 하는 것이 바람직하다.  
  예를 들면, 오바마 행정부가 NASA 유인비행활동에 대한 방향을 현저히 변화시켰을 때 의회로 부터 직면한 반대는 최소한 의회 주요 국회의원들과의 포용력 있는 소통만 있었어도 완화될 수 있었다. 더욱이, 기관들에게 새로운 역할과 책임이 제안되는 경우에는, 그 중 몇몇 기관은 어느 부분에서 법적 권한을 부여받아야 할 수도 있다. 국제부문에서는, 국제협력 상의 특정 목표 달성을 모색하는 전략을 위해서는, 광범위한 국가안보와 외교정책을 고려하면서, 외국과 상호 이익이 되는 분야를 확인할 필요가 있을 것이다. 무엇보다 더, 백악관에서 시행을 위한 강력한 조정 중심점이 없으면, 목적, 방법과 수단을 함께 일관성 있게 연결하는 전략의 목표가 완전하게 달성되지 않을 수도 있다. 본 보고서는 우주전략의 수립과 시행과 관련한 정치적 현실과 도전 외에도, 현재의 조정메커니즘과, 전략 집행이 장기적으로 성공되기 위해서는 끄집어내야 하는 몇 가지 결점들에 대해 다룰 것이다.

Ⅱ. 본 론

1. 국가우주 전략의 개발 
  최근, 국가우주전략 개발에 관련해서 다양한 견해를 가진 수많은 요구가 있었다. 여기에서는 다양한 사례와 그들의 주요 비평 및 권유사항을 간단하게 검토한다. 이 사례 분석은 포괄적이지 않고, 일정 정도 이상의 선명성을 가지고 있는 몇 가지 사례에 중점을 두었다. 주목해야 할 중요한 부문은, 다양한 이유로, 어느 누구도 국가전략이 어떻게 수립되어야 하는지 제대로 권유하지 않았다는 점이고, 국가전략의 시행과 관련해서는 더더욱 없었다는 점이다.
  2009년 미국 우주리더쉽 위원회라고 하는 국가안보, 민간과 상업우주경험을 가진 고위 전문가들은 오바마 행정부에게 우주정책 목표와 목적을 달성하는 최선의 방법과 수단을 정의하는 국가우주전략을 발전시키도록 권유하였다. 이들 전문가가 주목하는 부문은 국가우주정책이 일관성을 유지하였지만, 시행부문은 그렇지 않았고, 확정된 목표에 도달하지 못했다는 것이다. 뿐만 아니라, 이들 전문가는 전략이 목적을 달성하는 주요 교차부문 상호의존성, 이슈, 기회, 자원과 규범을 제공해야 한다고 주장하였다. 이러한 노력은 대체적으로 우주에서 지속적으로 미국 리더쉽을 유지하는 중요성을 고조시키고, 국가안보, 민간과 상업우주분야에 직면하고 있는 많은 심각하고 시스템적 이슈를 지적하고 있다. 이는 비효율적 프로그램관리, 감소하는 노동력, 침몰하는 산업기반과 광범위한 프로그램(예산 부조화, 정부가 주도한 분야에서 분열, 중복과 비조화된 행위 등을 말한다) 시행이라는 주제를 가지고, 이들 전문가들은 전략방향과 우선순위를 확립하고, 관리 감독을 하고 정부 부처와 기관 간에 걸쳐 결정과 이행을 조정하기 위해 효율적인 백악관 구심점(focal point) 및 메커니즘을 권고했다.
  또 다른 시각은 미국 국가연구회 산하 민수 우주프로그램 합리성과 목적위원회에 의하여 명확하게 발표되었다. 미국 우주미래라고 하는 보고서는 국가필요성을 가진 민수우주프로그램을 조정하고, 미국 우주프로그램의 기본 요소로서 조정된 국가전략을 요구하였다. 이러한 권유를 하는 내용은 국가의 민수우주프로그램에 현재 방해가 되고 있는 분야이다. 이 분야는 국가중요사항에 대한 초점 상실, 과도하게 통제되고 있는(인적, 재정적) 자원, 연방정부의 부적절한 조정, 정부주도에서 민간주도 서비스의 이전역할에 대한 기회 손실, 국제협력 장벽, 약화된 기관 간 파트너쉽과 첨단기술프로그램 강조의 부족 등이 포함된다.
  그러나, 민수와 군사 우주프로그램을 통합한 하나의 우주전략이 있어야 한다는 것을 기대하는 것은 비현실적이다.
  국가우주전략에 대한 또 다른 요구는 톰 영(Tom Young)이 이끄는 국가안보 우주독립 평가패널이라고 하는 고위자문그룹에 의하여 이루어졌다. 국가안보우주 리더쉽, 조직, 관리라고 하는 2008년 보고서에서, 이 그룹은 다양한 참가자를 통합하고, 권위와 책임 라인을 확립하고 우선순위를 그리는 국가우주전략의 수립과 집행을 권장하였다. 또한, 이 패널은 국가안보자문(National Security Advisor)이 주재하는 국가우주이사회(National Space Council) 재설립을 권유하였으며, 이 이사회가 국가우주전략을 수행하고 역할과 책임을 이행하고, 요구사항과 자원을 결정하는 임무를 수행하도록 제안했다.
  이외에, 우주방위활동의 재검토 일환으로 회계감사원이 2008년 문서에서 국가우주안보의 목표설정, 이러한 목표에 대한 이행사항, 자원의 적절한 배분, 관련 당사기관들의 역할과 책임을 규정하는 표준이행지침으로 국가안보우주전략을 개발할 것을 제안했다. 이 문서에 따르면 전략이 목적과 목표를 이루는 투자를 유도하고 고위 수준의 목표와 일치하지 않은 프로그램 투자를 예방하는 역할을 한다. 회계감사원은 궁극적으로 자원의 비효율적 사용에 우려를 가지면서 다음과 같이 언급하였다. “국가전략이 발표되기 전까지, 국방 및 정보 기관은 독자적인 결정으로 국가 우선순위에 입각하지 않는 자원 이용을 야기할 수가 있으며, 이는 우주운용과 관련하여 어느 분야에서는 결손을, 어느 분야에서는 중복을 가져다 줄 수가 있다.”
  이 문서가 주로 국가우주안보전략에 초점을 두지만, 이러한 의견은 보다 광범위한 국가우주전략에 활용될 수 있다. 회계감사원은 전략의 상세한 부문까지 언급할 수 있었다. 이들 의견은 전략이 다음과 같은 내용을 포함해야 한다고 제시하였다. 이 부문은 목표 상태, 범위와 방법, 문제정의와 위험평가, 활동과 성능측정, 자원, 투자와 위험관리, 조직 역할, 책임과 조정, 그리고 통합과 수행 등이다.
  더욱 많은 요구가 국가우주안보분야에 종사하고 있는 전임 고위 지도자로부터 나왔다. 가령, 퇴역한 美공군 장군 리차드 메이어는 최근 언론 칼럼에서, 유지와 개발에 초점을 둔 국가우주전략을 개발한다면 정부가 어떻게 우주능력을 추구할 것인지에 대한 지침으로 작용할 것이라고 주장했다. 그의 주장은 사이버안보에 대한 국가전략 발표에서 부분적으로 내포되어 있고, 또한 그는 우주와 사이버안보간 평행점을 그려서 국가우주전략 개발을 위한 주장을 지원하는 방법을 모색하였다.
  자연적으로 질문이 하나 나오는데, 이는 미국이 “국가우주전략”을 가진 적이 있느냐는 것이다. 이러한 “국가우주전략”이라는 이름을 가진 문서는 사실상 1984년 레이건 행정부 기간 동안 작성된 바 있었지만, 주요 초점은 우주 운송에 있었다. 이러한 전략과 1982년 레이건 대통령에 의하여 서명한 국가우주정책간 관계를 바라볼 때, 전략이 정책을 초월한 단계로 나아갔다고 볼 수 있지만, 아직도 중요한 이행, 자원 우선순위 및 조정 문제가 해결되지 않았다.
  현재 종합적인 국가우주전략이 존재하지는 않지만, 2011년 1월 국가우주안보전략이 발표되었고 몇 달 후에는 국방부의 우주과학기술전략이 나왔다. 흥미로운 점은 2004년에 국가우주안보전략(안)이 수립된 적이 있으나, 시행되지는 못했고, 2003년에 국방부가 우주과학기술전략을 수립했으나, 정책기조의 변화, 전략 목표를 위한 장기간 자원 조정 능력의 부족, 고위 리더의 집중 부족 등 다양한 이유 때문에 바로 소멸되었다는 점이다. 양 전략은 의회의 지시를 통해, 이러한 전략들이 성공적으로 시행될 수 있을지 여부에 대해 검토되고 있다.
  마지막으로, 많은 우주선진국은 국가우주전략을 가지고 있지 않은 것에 대하여 주목할 가치가 있다. 영국은 2008-2012년과 그 이후에 대한 “민간우주전략”을 갖고 있고, 캐나다는 2003년에 우주전략을 개발한 바 있으나, 이들 문서가 각 국가에서 갖는 영향력이 명확치 않고, 미국에 국가우주전략이 필요하다고 주장하는 제안자들이 요구하는 정도의 의도와 목표에 부응하는지 명확하지 않다.

2. 정치적 도전을 다루는 전략 요소  
  전략에 대한 정의와 우수한 전략이 무슨 요소를 담아야 하는 가에 관한 많은 의견이 있다. 본 보고서의 목적을 위해 참고하는, 전략에 대한 보편적인 정의(최소한 군사적 측면에서)는 목표, 방법, 수단을 연계시키는 아써 리케(Arthur Lykke Jr.)의 육군전사대학 전략모델에서 찾아볼 수 있다. 리차드 야거(Richard Yarger)가 언급한 바와 같이, 전략이란 리더쉽이 어떠한 방법으로 국가에게 유용한 힘(수단 또는 자원)을 사용하여 국가의 관심을 지원하는 목표를 달성하는 환경과 지정학적 위치를 통제하는 가이다. 하지만, 이 이론은 상당히 단순하면서도, 용어, 정의, 강조하는 가정과 전체에 대한 혼란 때문에 종종 과도하게 복잡해 보인다. 잠재적인 정치적 도전들을 이해하기 위해 강조할 가치가 있는 국가전략상의 많은 특징들이 있다. 가령, 정책, 전략과 계획 간의 연계, 전략의 주도적(proactive)이거나 대응적(reactive)인 성격, 전략의 포괄적인 특성 등이 그것이다. 
  전략에 대한 역할과 필요성의 주요 이슈중의 하나는 일련의 위계질서 상에 있는 정책, 전략과 계획의 연계성이다. 궁극적으로, 무엇보다 중요한 정책은 전략을 위해 목표, 목적과 지침을 만들어야 한다. 그러나, 일반적으로 정책은 자원의 우선순위와 조정과 같은 주요한 수행요소를 다루지 않는다. 따라서, 정책 방법(예산 지침)이 전략문서 또는 상세한 문서(국방성의 정기국가안보 우주계획)에서 어느 정도 다루어져야 하는가 의문이 생긴다. 
  더구나, 광범위한 현재 국가전략문서를 바라보고, 정책과 전략 용어간 모호한 차이가 있다는 것을 주목하는 것은 도움이 된다. 사실, 몇 가지 국가전략 즉, 국가안보전략, 국가군사전략 또는 테러방지, 해상안보, 자살방지에 대한 국가전략을 검토해보면, “정책” 문서로 보다 더 적절해 보이는 이러한 문서들에 어떠한 “전략” 요소가 있는지 명확치 않다. 그 이유는 전략의 주요 요소로 분류되는 우선순위와 자원의 배분 조정에 관한 지침이 없기 때문이다. 
  이상적으로 본다면, 전략은 주도적이 되어야 하며, 국가리더쉽을 기대하는 전략적 비전을 반영하여야 하지만, 우리의 정책과 전략을 수립하는 메커니즘은 거의 대응적이며, 의미있는 진전은 위기에 대한 대응으로서 나오기 때문이다. 최근 국가안보, 테러방지, 사이버안보와 해상안보 전략 수립을 위한 국가차원의 노력을 생각해 보자. 이러한 모든 노력이 위기에 대응적이었으며, 이는 현재의 매커니즘으로는 대체로 주도적 전략비전을 개발시킬 수 없다는 것을 의미하는 것이다. 그 이유는 글로벌 인터넷 환경에서 “지금(now)”이라는 뉴스 사이클의 폭정과 1년 단위의 예산 기반 정치과정의 기본적 특성 모두가 효율적이고 장기적 전략사고를 좌절시키게 된다는 것이다. 우주부문의 주요 사례로서, 미국은 아폴로 프로그램 이후로는, 2003년 컬럼비아우주선에 탑승한 7인 우주비행사의 비극적 손실에 대한 대응방안으로서 우주탐사비전이 제정될 때까지(1989년 단명된 우주탐사사업을 제외하고), 지구저궤도를 벗어난 유인 우주비행에 대한 포괄적 정치와 전략이 없었다.       
  마지막으로, 전략의 포괄적 성격은 정책에 우선순위 및 자원 배분을 지시하는 폭과 깊이, 정도에 의존한다. 포괄적인 전략에 대한 희망은, 정책의 기반이 되는 가정과 내용이 변화될 경우에 최대한 유연성을 유지할 필요성과 상쇄되어 균형잡을 수 있다. 이러한 균형관리가 국가우주전략의 성공적 제정과 수행을 위하여 중요하다. 이러한 결과는 궁극적으로 전략이 종합적 여부와 주요 국가우주정책을 조명 또는 국가안보, 민수, 상업적 우주분야에 걸쳐 광범위한 영향을 미치는 특수 분야의 이슈에 제한과 초점 여부를 결정해야할 것이다. 다음부터는 각 분야에 관하여 언급하고자 한다. 

*下편에서 계속...

※ 이 글은 아래의 참고문헌을 참조하여 작성하였습니다.
Eligar Sadeh, " Space Strategy in the 21st Century(Theory and Policy)", 2013
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